ЦЭТТ

Существуют различные виды контроля в сфере госзакупок. Проверка не ограничивается участием государственных и ведомственных структур типа ФАС или Казначейства. Закупки также контролируются на внутреннем уровне (заказчиками и участниками) и на общественном.

Важно понимать, когда право контроля госзакупок переходит от одного ведомства к другому. Это позволит не допускать ошибок и с большей эффективностью проводить торги.

Кто и над кем осуществляет различные виды контроля в сфере госзакупок

Статья 99 44-ФЗ устанавливает, что за контроль проведения торгов на государственном, региональном и муниципальном уровнях несут ответственность:

• федеральный исполнительный орган, наделенный соответствующими полномочиями;
• контролирующий орган в сфере гособоронзаказа;
• региональные исполнительные органы;
• органы местного самоуправления в муниципальных образованиях, если им предоставлено право контролировать данное направление;
• федеральный исполнительный орган, ответственный за кассовое обслуживание бюджетов всей бюджетной системы РФ;
• финансовые структуры регионов, муниципальных образований;
• органы управления внебюджетными фондами федерального значения;
• органы внутреннего финансового контроля, наделенные правами для проведения контрольных мероприятий согласно бюджетному кодексу РФ.

Закон устанавливает следующие основные виды контроля в сфере госзакупок:

• государственный, муниципальный;
• контроль покупателя;
• общественный;
• ведомственный;
• казначейский.

Для каждого проверяющего органа выделена своя зона ответственности и необходимые полномочия в данной сфере.

Основные виды государственного контроля в сфере госзакупок

1. Государственный и муниципальный контроль

Сферу госзакупок на указанных уровнях контролирует ФАС РФ, региональные, муниципальные антимонопольные службы. Все названные ведомства имеют право инициировать плановые и внеплановые проверки.

В зону ответственности федеральных и муниципальных исполнительных органов входят любые госзакупки. Исключение составляют торги, имеющие отношение к оборонному заказу, а также вопросы, связанные с финансовым и казначейским контролем.

Поясним, что за гособоронзаказом и закупками, при проведении которых используются материалы, содержащие государственную тайну, следит Рособоронзаказ. Однако это ведомство не имеет права вторгаться в финансовые и казначейские вопросы.

Федеральные, муниципальные ФАС, учреждения Рособоронзаказа контролируют деятельность операторов ЭТП, следят за соблюдением порядка осуществления торгов в электронном, в том числе закрытом формате.

Росфиннадзор, аналогичные региональные и муниципальные учреждения проводят контрольные мероприятия по финансовым вопросам:

• требования к обоснованию закупок;
• нормирование;
• аргументация НМЦК и суммы соглашения, которое подписывается с единственным исполнителем;
• ответственность в случаях нарушений;
• соответствие результата закупки тому, что было прописано в тексте договора;
• надлежащий учет ТРУ;
• соответствие использования ТРУ целям закупки.

Нужно понимать, что существует не только федеральный контроль и проверка на уровне субъектов, но и другие виды ревизии в сфере госзакупок. Они необходимы, чтобы охватить все виды правоотношений в данной области.

2. Ведомственный контроль 

Согласно ст. 100 (44-ФЗ) контроль в сфере закупок осуществляют государственные ведомства. За официальный надзор в данной области отвечают госорганы, госкорпорации «Росатом» и «Роскосмос», управляющие органы государственных внебюджетных фондов.

Муниципальные органы обязаны следить на ведомственном уровне за тем, чтобы обе стороны заключаемого по результатам госзакупок соглашения соблюдали законы. Речь идет о законодательстве РФ, законах о закупочной деятельности и нормативно-правовых актах, имеющих отношения к интересующей нас теме.

ФАС и ее отделения в субъектах РФ контролируют торги, принимают жалобы продавцов и покупателей. После того как нарушения выявлены, ФАС выдает предписания об их устранении и может временно остановить процедуру исполнения соглашения, подписанного по результатам закупки. Еще две функции этой организации состоят в том, чтобы в серьезных случаях отменять выполнение условий контракта, а также вносить поставщиков в реестр недобросовестных исполнителей. Последнее действие допускается при уклонении исполнителя от работ по договору.

Как осуществляется общественный контроль в сфере госзакупок

Данный вид контроля в сфере госзакупок считается инновацией и впервые был введен в 44-ФЗ. Нужно понимать, что существует разное отношение к вопросу привлечения общественности к контрольным мероприятиям. Дело в том, что по закону общественность не имеет тех полномочий, какими наделены государственные органы. Поэтому возникают сомнения относительно того, как использовать такой тип проверки в реальной жизни.

Закон 212-ФЗ полностью посвящен данной теме. В нем обозначены несколько направлений, в которых могут работать представители общественности: мониторинг, проверка, экспертиза, обсуждение, слушания и «другие формы взаимодействия».

Данный вид контроля в сфере закупок предполагает ограничение действий общественности актуальными законами. Общественный контролер не может направлять заказчику какие-либо запросы, поэтому все его наблюдения базируются только на сведениях, находящихся в открытом доступе.

При осуществлении подобной проверки можно запросить необходимые документы у организатора торгов. Но в таком случае есть один юридический нюанс: по закону 212-ФЗ в роли инициатора проверки может выступать ограниченный круг лиц, в том числе Общественная палата РФ. При этом проводить проверку такие лица уполномочены лишь в ситуациях, зафиксированных на законодательном уровне. То есть общественная организация не может стать инициатором мероприятий по контролю действий заказчика.

Нюансы осуществления внутреннего контроля в сфере госзакупок

Статья 101 закона 44-ФЗ требует от заказчика контролировать процесс исполнения поставщиком условий соглашения. Если последний не выполняет работы своими силами, а пользуется услугами подрядных организаций, заказчик также обязан следить за их работой.

Сразу скажем, что 44-ФЗ не поясняет, каким образом заказчик осуществляет контроль над привлечением субподряда. Поэтому покупателю рекомендуется отталкиваться от разъяснений Минэкономразвития РФ по данному вопросу. Согласно позиции МЭР, подтвердить факт привлечения субподрядчика могут любые документы, имеющие отношение к выполнению работ, запланированных условиями контракта. Это могут быть договоры, акты, платежные поручения.

Часть 15 ст. 95 закона 44-ФЗ устанавливает, что заказчик должен разорвать контракт в одностороннем порядке, если поставщик отказался выполнять обязательное условие о привлечении субъектов СМП и СОНО в качестве субподрядчиков. Поясним, что данное нарушение приравнивается к несоответствию требованиям документации, подаче ложной информации.

В процессе подготовки к закупкам используются известные контрольные процедуры, призванные обеспечить прозрачность процесса и положительно повлиять на уровень эффективности закупок.

Для этого используются следующие способы контроля:

• оценка обоснованности закупки ТМЦ;
• проверка качества подготовки документации по торгам;
• оценка способа формирования лотов (в том числе укрупнение предмета закупки);
• анализ наличия дискриминационных условий в процессе выбора исполнителей;
• рассмотрение проведения закупки, а именно таких этапов, как оповещение, принятие к рассмотрению, оценка, выбор;
• анализ соответствия подписанного с поставщиком соглашения документации и решениям, принятым в процессе закупки.

Однако проверка результатов закупок многих организаций ставит под сомнение эффективность используемых на данный момент контрольных мероприятий. Особенно это заметно, когда компании проводят торги на базе закона 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и закона 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Данная особенность объясняется тем, что результаты таких закупок можно посмотреть в открытых источниках.

Больше всего результаты анализа настораживают, когда речь идет о компаниях, известных своей развитой контрольной средой.

Нужно понимать, что на данный момент установленные законом контрольные процедуры выполняются, но не соответствуют сложности процесса закупок. Есть вероятность, что во время их разработки были учтены далеко не все тонкости проведения торгов.

Но пока складывается обратная ситуация – используемые виды контроля в сфере госзакупок не позволяют добиться высокой эффективности торгов.

Здесь мы не стремимся очернить систему внутреннего аудита и контроля, не подозреваем исполнителей контрольных мероприятий в сговоре с заказчиками закупок. По нашему мнению, все недостатки связаны с отсутствием необходимой настройки такого рода процедур, требующих глубокого погружения в процесс.

По результатам аудита формируется заключение о наличии и качестве контрольных процедур. Данный документ внутренние аудиторы составляют, исходя из собственных знаний и опыта, при этом не всегда учитываются тонкости, известные специалистам по закупкам.

Далее рассмотрим примеры из практики закупок отдельных компаний, которые ярко иллюстрируют возможность совершенствования используемых ими контрольных процедур.

Все приведенные далее ситуации сделали потенциально возможной поставку фальсифицированных либо контрафактных товаров, а также спровоцировали риск значительного завышения стоимости работ.

Поясним, что закупки производятся через подрядчиков. Последние закупают ТРУ без конкурсных мероприятий, нередко отдавая предпочтение сомнительным товарам. Далее такая продукция, попадая к заказчику, не проверяется должным образом.

Пример № 1. Крупное химическое предприятие в 2018 г. организовало тендер на проведение монтажных работ, по результатам которого была закуплена крупная партия контрафактной кабельной продукции. При этом к товару прилагался поддельный сертификат качества производителя.

В данном случае проблема была в том, что при объявлении закупки на проведение работ не были зафиксированы необходимые показатели товаров.

Пример № 2. В документации к закупке указаны наименования товарно-материальных ценностей без ссылки на нормативные документы. В качестве последних должны использоваться технические регламенты, ГОСТ, ТУ либо требования к характеристикам товаров.

Таким образом, заказчик допустил поставки товара, не отвечающего нормативным требованиям. Победителем в данной закупке стала компания, которая смогла предложить самую низкую цену и в результате продала заказчику фальсификат.

Пример № 3. Добывающее предприятие организует закрытые торги, указывая конкретного производителя. Сумма закупок установлена в пределах 1 миллиарда рублей в год. В итоге цена ТРУ по договору отличается от рыночной в среднем на 10 %.

Пример № 4. Энергосетевая компания прописала в документации по закупке такое требование: оболочка поставляемых проводов должна обладать повышенной стойкостью к солнечному излучению. В торгах принял участие один поставщик, который представил декларацию соответствия на продукцию. В результате стоимость поставленного им провода превысила зафиксированную ГОСТом цену на 80 %, а именно более чем на 30 миллионов рублей.

Победитель упомянутых выше торгов представил только декларацию без сертификата соответствия требованиям заказчика. Также сложно сказать, имели ли место испытания на соответствие требованиям, если ГОСТ не устанавливает способы их проведения. Тем не менее, требуемая сумма была передана заказчиком поставщику.

Подводя итог, стоит сказать, что контроль представляет собой важную составляющую государственных закупок. Только за счет выполнения всех установленных правил возможно добиться грамотного расходования бюджетных средств и честности при определении победителей торгов.